美国国会亲台势力的回潮及其影响

作者:信强 发布时间:2019-09-03 11:47:41 来源:民族复兴网 字体:???|????|??

  近年来,随着两岸关系陷入低谷以及中美关系紧张不断,美国国会亲台势力再度 回潮,并在台湾问题上不断制造事端。本文首先对国会亲台势力的历史发展沿革、当前亲台议员的 人员构成和主要特征进行了梳理。随后,本文结合《与台湾交往法》的通过,阐析了亲台议员试图 通过全面解禁美台高官互访,以推动美台政治关系“正常化”的意图。同时分析了亲台势力通过促 成对台军售决策“常态化”、立法确认对台“六项保证”、落实美台“准同盟”军事合作等方式,推动 美台军事关系“正常化”的种种举措。接着从中美地缘战略博弈的加剧、两岸关系的恶化、亲台利 益集团的复苏等三个角度,分析了国会亲台势力回潮并日益活跃的动因,并指出由于“红线意识” 的淡漠,行政部门制衡的弱化,以及新世代亲台议员的涌现和积极表现,国会亲台势力成为影响美 国对台政策制定的日益显着的消极变量。最后,本文指出亲台势力的实质意图就是以“搭积木”的 方式,不断蚕食和虚化美国的“一个中国”政策,势必会对中美关系造成严重危害。

美国国会亲台势力的回潮及其影响

  随着中国的迅速崛起,美国日益担心中国将成为其全球霸权的挑战者。而通过打“台湾牌”不断制造事端,则被美国视为制衡中国发展的重要战略工具。纵观中美关系发展的历史,美国国会参众两院长期以来存在着一股同情和支持台湾当局的强大势力。由为数众多的亲台议员构成的这一暗流,随着民进党当局重返执政后两岸关系陷入低谷,加之中美关系紧张不断,开始频频制造事端。在一批亲台议员的带动下,仅第115届国会(2017年1月~2019年1月)便通过了一系列涉台法案,包括业已生效的《与台湾交往法》(Taiwan Travel Act),包含定期对台军售与美国高官访台条款的《亚洲再保证倡议法》(Asia Reassurance Initiative Act),包含鼓励美台军舰互访条款的《2018财年国防授权法》,包含协助台湾加强军力建设条款的《2019财年国防授权法》,以及提出但未获通过的“台湾安全法案”(Taiwan Security Act)、“台湾防务评估委员会法案”(Taiwan Defense Assessment Commission Act)、“台湾国际参与法案”(Taiwan International Participation Act)等等,图谋推动美台关系的全面提升。在开幕不久的第116届国会,又相继有多名议员要求邀请蔡英文访美并在国会发表演说,敦促副总统迈克·彭斯赴台出席《与台湾关系法》生效40周年纪念活动,在参议院提出跨党派的“台湾保证法案”(Taiwan Assurance Act)等诸多举措。本文试图通过对美国国会亲台势力人员构成的梳理,以及相关涉台立法行为的解析,探究国会亲台势力的实质目的、行为动因及其对美国涉台决策的影响。

  一、回潮:国会亲台势力的发展演变

  作为美国三权分立政治体系中的立法机构,国会拥有相当强大的外交权力,可以在外交政策的制定与执行过程中发挥不容忽视的作用。就美国涉台决策而言,国会在历史上曾经数度出现为数众多且深具影响的亲台议员群体,并对美国两岸政策的制定产生了重要影响。其中最具代表性的当属在1949年中华人民共和国成立前后,以加州参议员威廉·诺兰(William Knowland)为代表的“亲蒋派”议员在参众两院形成势力强大的“中国帮”(China Bloc)。他们竭力推动美国为蒋介石集团提供经济和军事援助,支持台湾当局长期占据联合国席位,支持缔结美蒋《共同防御条约》,并坚决反对中美关系实现正常化。直至美国与中华人民共和国正式建交之际,亲台议员仍不顾卡特总统的坚决反对,通过了《与台湾关系法》,为此后中美关系的平稳发展制造了巨大的障碍。随后,中美基于对抗苏联全球扩张的共同需要,一度迎来两国关系密切合作的“蜜月期”,使得国会亲台势力难以再掀起太大的风浪。

  随着冷战的结束,中美战略合作的基础遭到严重削弱,而美国则将矛头转向中国,积极谋求“以台制华”,导致中美关系波折不断。加之台湾当局于20世纪90年代在岛内推行“民主化”进程,从而被美国反华势力视为“民主伙伴”“价值观盟友”,由此催生了一批以参议员杰西·赫尔姆斯(Jessie Helms)以及众议员克里斯托弗·考克斯(Christopher Cox)等为代表的亲台议员群体,亦即所谓的“台湾帮”议员。在李登辉执政期间,“台湾帮”议员的登峰造极之作无疑当属迫使克林顿政府允许李登辉访美事件。在陈水扁上台后,国会亲台势力变得更加甚嚣尘上。2002年4月9日,罗伯特·韦克斯勒(Robert Wexler)等四名众议员作为共同发起人,成立了“国会台湾联线”,其成员横跨两党,数量高达130余人,约占众议员总数的1/3。时隔一年,共和党参议员乔治·艾伦(George Allen)与民主党参议员蒂姆·约翰逊(Tim Johnson)于2003年9月发起成立“参议院台湾联线”,其成员包括时任参议院多数党(民主党)领袖的汤姆·达施勒(Thomas Daschle)等多位重量级参议员。两院成立“台湾联线”的主要目的在于集聚国会亲台势力,加强美国与台湾当局之间在安全、政治和经济等各方面的合作,标志着亲台势力在影响和干预台湾事务的道路上迈出了“组织化”的一步。在亲台议员的推动下,2002年4月和5月,众参两院先后以压倒性多数通过法案,要求行政部门协助台湾获得“世界卫生组织观察员”身份。同年5月28日,该法案经小布什总统签署成为美国国内法,从而开创了一个恶劣的先例。直至国民党在2008年岛内选举中获胜,由于台海局势在马英九时期得到显着改善,使国会亲台势力的活动在一定程度上也陷入“低潮”,部分亲台议员虽然仍时有破坏性举动,但是国会对台湾问题的介入程度总体而言有所减弱,对中美关系的破坏性也有所降低。

  在民进党于2016年5月重新上台执政后,两岸关系迅速降温。与此同时,蔡英文当局积极奉行“联美抗陆”的政策,并与美国反华势力一唱一和,全力配合美国的对华战略调整,从而为国会两院亲台势力的回潮创造了条件。在一批新老亲台议员的带领下,国会亲台势力开始在美国涉台决策过程中发挥日益重要的影响。

  首先,一批原本就以“亲台反陆”而着称的国会议员变得更加活跃。例如现任参议院军事委员会主席的詹姆斯·英霍夫(James Inhofe)多年来一直是推动美国加强对台军售的重要推手。作为“参议院台湾联线”共同主席之一,英霍夫在蔡英文上台后一个月,便率领多位重量级参议员访问台湾,并在访台期间多次表示,国会将持续依据《与台湾关系法》恪守对台“安全承诺”。英霍夫还多次致信特朗普,要求向台湾出售F-35战斗机,以提升台湾对抗大陆“军事压力”的能力,并呼吁派遣内阁级官员出席“美国在台协会”台北办事处新楼落成典礼。又如在1993年当选众议员的谢罗德·布朗(Sherrod Brown)不仅是“国会台湾联线”的发起人和共同主席,也是“台湾安全加强法案”等诸多法案的联署人。2006年,他成功当选俄亥俄州参议员,现任参议院银行与住房委员会首席议员,至今依然是国会亲台议员的代表性人物之一。

  其次,曾经一度并不突出的亲台议员由于任职时间的延伸,目前很多已经身居要职,从而成为影响国会立法进程的关键人物。例如于1994年当选众议员的史蒂夫·谢伯特(Steve Chabot),在2002年成为“国会台湾联线”发起人之际在国会任职仅8年,在动辄任期超过20年甚至30年以上的众议院中无疑属于“资浅”议员。然而时至今日,谢伯特已在众议院任职长达25年,并曾出任外交委员会亚太小组委员会主席,近年来更是积极提出多项重要的涉台法案,俨然已成为众议院亲台议员的领袖人物。又如曾积极推动邀请李登辉访美的参议员鲍勃·梅南德斯(Bob Menendez),在1995年时在众议院任职仅有2年,而时至2013~2014年,他已位居参议院外交委员会主席的高位,并在新开幕的116届国会中担任外交委员会首席议员一职。再次,除去部分在涉台议题上“表现突出”的议员之外,国会参众两院还活跃着为数众多且横跨两党的亲台议员。包括共和党参议员约翰·科宁(John Cornyn)、考瑞·贾德纳(Cory Gardner)、汤姆·柯顿(Tom Cotton),民主党参议员本杰明·卡丁(Benjamin Cardin)、爱德华·马基(Edward Markey)、罗恩·怀登(Ron Wyden)等人。在众议院则有曾任外交委员会主席的爱德华·罗伊斯(Edward Royce)以及伊利安娜·罗斯蒂南(Ileana Ros-Lehtinen),现任军事委员会主席亚当·史密斯(Adam Smith)及首席议员迈克·托恩波利(Mac Thornberry),外交委员会主席艾略特·安格尔(Eliot Engel)及首席议员迈克·麦考尔(Michael McCaul),外交委员会亚太小组委员会主席布莱德·谢尔曼(Brad Sherman)及首席议员泰德·约霍(Ted Yoho),纽约州众议员格里高利·米克斯(Gregory Meeks),弗吉尼亚州众议员盖里·康纳利(Gerry Connolly),佛罗里达州众议员马里奥·迪亚茨-巴拉特(Mario Diaz-Balart),密西西比州众议员格雷格·哈珀(Gregg Harper),新泽西州众议员阿尔比奥·塞亚斯(Albio Sires),得克萨斯州众议员泰德·波依(Ted Poe)和布雷克·费伦侯(Blake Farenthold)等人。他们运用手中的立法权力,在国会不断提出或是积极联署涉台法案,伺机推动美台关系在政治和军事领域的“禁区”不断取得“突破”,以实现其“以台制陆”的战略目标。

  二、推动美台“政治关系正常化”:以《与台湾交往法》为例

  在冷战期间,美国基于“一个中国”政策的框架,对于美台双方高级官员之间的往来施加了一定的限制,以体现美台关系的“非官方性质”。然而,随着冷战的结束,美国开始不断放松相应的管制。例如早在1992年,老布什总统便派遣贸易代表卡拉·希尔斯(Carla Hills)访台,成为中美建交后首位获准访台的美国部长级高官。1994年9月,克林顿政府发布“美国对台政策评估”报告,大幅放宽了对双方高层官员互访的限制。此后,美国连续派遣交通部长、能源部长等高官访问台湾。小布什政府上台后,对台湾高官访美予以更大程度的解禁,包括提高台湾地区领导人“过境”美国时的规格和礼遇,以及允许台湾当局行政部门和防务部门高官访美。但是时至今日,为了防止中美关系遭到重大冲击,美国依然对美台高层接触与互访维持一定的限制,包括不允许台湾地区领导人、副领导人、行政部门负责人、外事和防务部门负责人访问华盛顿,美国虽时有派遣部长级官员访台,但均以商务、经济、文化、教育交流为主要目的,避免派遣身份敏感的国防、外交高官以及美军现役将领访台。而在亲台议员看来,行政当局对美台高官互访的限制不仅是“自我设限”,更是对台湾“民主伙伴的羞辱”。近年来,试图令美台高官互访“合法化”,从而使得美台政治关系日趋“正常化”,始终是亲台议员孜孜以求的重要目标。例如2016年9月15日,史蒂夫·谢伯特等12名众议员联署,首次在众议院提出以《与台湾交往法》(Taiwan Travel Act of 2016)为正式名称的法案,并公然声称:根据《与台湾关系法》,美国“对待台湾如一个主权独立国家”,为此要求行政部门应解禁对美台高层互访的限制,允许所有台湾高官入境美国并与美国官员会晤,并允许“驻美台北经济文化代表处”在美开展“官方”活动。时隔仅一周,参议员马可·卢比奥(Marco Rubio)等人在参议院也提出了名称相同、内容大同小异的第3397号法案。但是由于奥巴马政府对该法案明确持反对态度,上述两项法案在两院均未获得通过。

  随着第115届国会于2017年1月3日正式开幕,《与台湾交往法》卷土重来。1月13日,亦即在蔡英文“过境”旧金山的当天,谢伯特与众议院外交委员会主席爱德华·罗伊斯等共计81名议员联署,再度提出《与台湾交往法》。与之相配合,5月4日,卢比奥领衔与泰德·克鲁兹(Ted Cruz)等7位参议员联署,提出了参议院版本的《与台湾交往法》。两项法案均呼吁解除美国与台湾当局之间“所有级别”官员的互访禁令,以“鼓励双方官员的交流往来”。在法案提出的当天,谢伯特宣称:

  【“限制台湾高级官员进行访问,不仅是羞辱性的,而且适得其反。这是美国的自我设限。我一再指出这一政策毫无道理,应该予以改变。”】

  他甚至表示,

  【“半个多世纪以来,台湾是个实际上独立的国家……是美国的好朋友,也在世界有一席之地。”】

  在诸多亲台议员的推动之下,《与台湾交往法》于2018年1月9日在众议院以无异议方式全票通过。2月28日,参议院也以无异议的方式全票通过该法案。3月16日,法案经特朗普签署正式生效,成为美国国内法。该法公开声称:美国内阁官员与其他高层官方人士出访“某个国家”,是美国与“该国”关系深度与广度的指标。

  而自《与台湾关系法》实施以来,由于美国对高层互访的“自我限制”,使得美台关系“因高层沟通的不足而受到损害”。为此,该法声称“国会意见”为“美国政府应鼓励美台‘所有层级’官员之间的互访”;美国的政策应为:允许“所有层级”的美国官员,包括内阁级国家安全官员、将级军官以及其他行政部门官员访问台湾并与相关官员会面;在适切尊重对方尊严的情况下,允许“台湾高级官员”进入美国并与美国官员会晤,包括国务院、国防部以及其他内阁级部门官员;鼓励“驻美台北经济文化代表处”及所有台湾机构在美国举办正式活动,包括有美国国会议员、联邦、各州与各地方政府以及任何台湾高级官员参加的活动。虽然就其法律效力而言,最终通过立法程序的《与台湾交往法》不具有“强制性”的约束力,在措辞方面也剔除了一些极富挑衅性的内容,但是该法的通过,为全面解禁美台高官互访提供了一项新的美国“国内法依据”,为未来美台“官方高层接触与交往”得以“合法化”打开了大门,而其根本目的就是令美台恢复实质性“外交”联系,推动实现美台“政治关系正常化”。例如谢伯特便曾公开表示:该法的通过将“大为提升我们两个‘国家’之间的对话”,“给予台湾应得的尊重并提升我们的外交联系”,其目的可谓昭然若揭。也正因为此,该法的通过被亲台议员视为美台关系的“重大进展”,是美台关系中的“一个历史性时刻”。2019年3月4日,来自两党的16名参议员就联名致函特朗普,要求白宫根据《与台湾交往法》的规定,派遣内阁级官员赴台参加美国“在台协会”的纪念活动,以彰显美国对台湾的“安全承诺”。

  三、推动美台“军事关系正常化”

  自中美建交以来,如何加强美台军事和安全合作,以提高台湾应对中国大陆“武力威胁”的能力,始终是美国亲台议员的重点诉求。近年来,面对两岸军事实力日益失衡的现实,亲台议员认为行政部门在美台军事交流合作方面“畏首畏尾”,导致台湾军力建设严重落后于大陆,因此开始积极推动实现美台“军事关系正常化”。

  第一,敦促行政部门加大对台军售力度并推动军售决策的“常态化”。多年来,对台军售一直被视为美国“支持和保护”台湾的主要象征。但是小布什和奥巴马任内对台军售决策的“随意性”招致了亲台议员的强烈不满,认为动辄长达数年的“空窗期”,不仅弱化了美国对台安全承诺的“可信度”,同时也导致台湾防卫能力遭到了损害。而在特朗普上台后,亲台议员竭力推动白宫通过军售展现对台湾“连续且一贯的支持”。2017年6月23日,由时任参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩(John McCain)领衔的多位参议员联名致函特朗普,敦促行政部门应该“遵照正常和常规的速度”,提高对台军售力度和效率,并“立刻向国会送交对台军售国会通知书”。时隔仅一周,特朗普便于29日宣布了其上任以来首次对台军售的决定,价值高达14.2亿美元,并随即受到英霍夫、梅南德斯等亲台议员的交口称赞。而为了防止白宫搁置和拖延对台军售的情况再度发生,亲台议员还要求恢复“常态化”的对台军售决策机制,将此前实行的“打包审查模式”转为“逐案审查模式”,即每年均须对台湾的军售请求进行审议,并向国会提交相关报告。例如2017年7月,泰德·约霍针对众议院《2018财年国防授权法》提出一项修正案,要求国防部与国务院在收到台湾当局的军购要价书后,须在120天内向国会提交相关报告。在法案生效后行政部门须每隔半年向众议院定期简报台湾面临的安全挑战以及美国已签署核准或未签署的对台军售发价书,其目的就是要求公开对台军售决策的流程,以保证对台军售的“透明化”与“常态化”。在亲台议员的敦促之下,2018年9月24日,特朗普政府宣布向台湾当局出售总额3.3亿美元的武器装备,改变了2008年以来美国对台军售“打包宣布”的做法。10月10日,美国“在台协会”主席莫健(James Moriarty)公开表示:该军售案表明,当美方准备好对台军售就将向前推进,“我相当确信这会是未来的做法”,并预期“未来很可能采取逐案批准宣布的例行化做法”,预示着美国对台军售程序将“回归常态化”。

  第二,将美国对台“六项保证”合法化以抵消《八一七公报》的效力。对于中美达成的《八一七公报》,亲台议员始终视之为“妨害”美国对台军售的障碍。为了削弱甚至抵消公报的效力,亲台议员试图将里根政府对台私下承诺的所谓“六项保证”(Six Assurances)予以公开化和“合法化”,以确保对台军售不会有所延宕或减少。2015年10月28日,谢伯特领衔提出名为“再度确认《与台湾关系法》与‘六项保证’为美台关系基石”的决议案,不仅首次将“六项保证”正式形诸文字,并且明确宣称《与台湾关系法》和“六项保证”二者均为“美台关系的基石”,试图将“六项保证”正式纳入美国对台政策框架。2016年5月16日,该决议案在众议院获得一致通过。时隔仅两个月,由卢比奥领衔提出的类似议案也在参议院获得一致通过。同年12月,奥巴马签署了包含该项决议案的《2017财年国防授权法》,自此美国对台“六项保证”从“暗箱操作”的私下表态,成为得到国会“背书”的公开承诺。

  第三,落实美台“准同盟”军事合作。早在2002年小布什执政期间,国会两院便在多个法案中明确规定,美国在提供军事协助方面应将台湾视为“非北约主要盟友”,并决定其待遇。但是在亲台议员看来,多年来行政部门并未充分履行上述规定,台湾也始终没有“依法”享受“非北约主要盟友”的“应得待遇”,对此极为不满的亲台议员开始频频对行政部门施加压力。例如,亲台议员不断推动台湾加入美国主导的双边或多边军事演习,以加强美台两军协同演练水平以及联合作战能力。早在2013年11月,参议员丹尼尔·柯茨(Daniel Coats)便针对《2014财年国防授权法》提出修正案,要求允许台湾参加美军“环太平洋”军事演习。2015年5月15日,众议员马克·沃克(Mark Walker)针对《2016财年国防授权法》提出修正案,声称如果允许中国人民解放军参与“环太平洋”军演,美国也须邀请台湾军队参加。6月18日,麦凯恩与柯茨在《2016财年国防授权法》中又添加一项修正案,要求国防部邀请台湾军方参加美方主办的大型军演,包括久负盛名的空军“红旗”演习。

  又如,对于长期以来美台防务高官和将领无法互访这一“痼疾”,亲台议员一直试图希望通过立法方式,迫使行政部门取消这一“自我限制”。2016年12月,众参两院相继通过《2017财年国防授权法》,其中第1254条明确要求国防部应推动美台“资深防务官员”之间的“年度”交流,并特别指明交流地点包括“美台两地”,条文中的“高级军事将领”指现役将官,而“高级官员”则为现职助理国防部长及更高阶的官员。这是美国首度将美台高级军事将领及防务官员的交流列入法条之中,试图借此解除美国将级军官不得访台、台湾防务部门负责人不得到访华盛顿的限制。次年,国会再度通过包含有类似条款的《2018财年国防授权法》。随着上述法案的通过,未来美国行政部门允许美台高级将领互访可谓“蓄势待发”。

  再如,对于美台两军多年来“合作不够紧密”的问题,2017年7月24日,参议员柯顿与贾德纳联袂提出“台湾安全法案”(Taiwan Security Act),不仅要求邀请台湾参与2018年“环太平洋”联合军演以及“红旗”军演,还首次提出允许美国军舰“经常性”造访高雄等台湾港口,并在征得美国太平洋司令部同意的情况下,允许台湾海军访问夏威夷和关岛等港口。众议员迈克·麦考尔(Michael McCaul)与罗伯特·皮滕杰(Robert Pittenger)于11月7日在众议院联署提出内容完全相同的第4288号法案,以呼应柯顿等人的提案。在审议《2018财年国防授权法》的过程中,亲台议员又要求行政部门提出美国军舰访问高雄港或其他港口的“可行性与适当性”评估报告,并允许太平洋司令部接受台湾当局提出的进港要求。12月12日,《2018财年国防授权法》经特朗普签署生效,其中第1259条关于“强化美台防务关系”的“国会意见”要求行政部门“考虑在西太平洋进行美台双边的海军演习”,并“考虑美台军舰重新相互停靠的适当性与可行性”,这也是1979年美台“断交”后,在美国正式立法之中首次出现要求双方军舰互访的内容。

  四、国会亲台势力回潮的动因及危害

  近年来国会亲台势力的回潮可谓势头强劲,立法提案的内容也日益富有挑衅性,究其原因,主要有以下几点。

  首先,中美地缘战略博弈的加剧为亲台势力的回潮提供了动力。自从台湾问题产生以来,国会内部始终存在着一股强大的亲台势力。虽然由于人员众多,背景各异,其支持台湾的动因亦十分复杂多样,但是在特定的历史时空背景下,则始终存在着一个主要的、共通的驱动因素。例如对于20世纪50~70年代的国会“中国帮”议员而言,其支持台湾当局的部分原因源于第二次世界大战期间的历史记忆和情感因素,还有部分原因在于通过批评杜鲁门政府进行政党斗争的需要,但最主要的动因则是基于美苏冷战背景下“反对共产主义”的意识形态,试图将台湾打造成为“永不沉没的航空母舰”,以服务于美国遏制中苏社会主义阵营的地缘战略考虑。对于活跃于20世纪90年代以及21世纪初的亲台议员而言,其对台湾当局的支持则主要源于对“民主台湾”的同情和支持,意图通过扶持台湾这一“民主桥头堡”,保持和强化两岸的分裂状态,从而实现其“和平演变”中国大陆的图谋。而对于目前活跃的新一代亲台议员而言,其动因固然包含将台湾视为“民主盟友”的因素,但是更主要的驱动力量则在于,面对中国大陆综合国力的迅速提升,中国已被视为一个“修正主义的战略对手”,是对美国霸权的“头号威胁”,亲台议员试图通过加大对台湾的支持将之打造成为一枚与大陆更加疏远和对立,同时也更有意愿和能力配合美国围堵大陆的战略棋子,以服务于其维持美国在西太平洋地区霸权这一根本战略利益。

  其次,两岸关系的降温为亲台势力的回潮提供了抓手。在马英九执政时期,和平发展成为两岸关系的主流,亲台议员虽然也曾提出过一些法案,但是并未掀起太大波澜。部分亲台议员对于马英九缓和两岸关系的做法甚至颇为不满,例如“国会台湾联线”的发起人之一、加州众议员罗拉巴克(Dana Rohrabacher)甚至愤而退出其一手创立的“台湾联线”,以抗议马英九当局的两岸政策。而在蔡英文上台后,为了对抗中国大陆,台湾当局竭力谋求美国的扶持,从而为亲台议员利用台海局势的恶化,出台法案支持台湾当局提供了抓手。亲台议员一方面指责奥巴马“对大陆过于软弱”,另一方面则鼓吹必须“全面提升”美台关系,以显示美国对“民主台湾”的鼓励和支持。其实质就是要配合民进党“联美抗陆”的政策,为蔡英文当局坚持“台独”立场、抗拒统一的图谋保驾护航。

  再次,亲台利益集团的复苏为亲台势力的回潮提供了助力。在民进党重新上台执政后,美国国内许多支持“台独”的利益集团和组织,如“台湾人公共事务协会”(Formosan Association for Public Affairs,FAPA)、“北美洲台湾人教授协会”、“台湾国际联盟”等也随之复苏。例如曾经在陈水扁时期表现极为突出的FAPA便在经过八年的蛰伏期后再度趋于活跃,通过为国会议员捉刀起草涉台法案,对议员直接开展游说,发动舆论为涉台法案鼓噪呐喊等方式,推动国会提出和通过了多项重要法案。此外,以传统基金会、企业研究所、哈得逊研究所为代表的保守派智库,与“2049计划研究所”以及“全球台湾研究院”等立场完全倾向于台湾当局的机构密切配合,对美国国会、学术界、舆论界施加影响,合力推动美台关系的提升。

  在上述多重因素的驱动之下,美国国会近年来在台湾问题上不断采取动作,并在立法方面取得了一系列进展。在当今中美两国战略竞争日益加剧,对抗性不断升高的背景下,国会在涉台决策过程中的影响无疑会进一步加大,对中美关系的危害性也会更高。

  第一,“红线意识”的淡漠,导致国会亲台议员不断挑战美台关系的“禁区”,从而动摇中美关系的“政治基础”,进而对中美关系造成不可弥补的损害。近年来亲台议员所提出的诸多法案,其实质目的就是将台湾作为一个“主权独立国家”来对待,实现美台政治和军事关系的“正常化”,而这无疑将对中美关系造成严重冲击。较之于以往,当前亲台议员的立法提案内容,无论是要求举行联合军事演习,全面解禁台湾当局高官访美,抑或是推动美国军舰访问台湾,均无疑是对“一个中国”原则这一“红线”的公然挑战。2018年6月,众议员罗拉巴克甚至抛出一项决议案,声称“一个中国”政策“已经过时”,不能反映台湾作为“主权独立国家的明显事实”,因此美国应该“恢复与台湾的正常外交关系”。2019年2月7日,以卢比奥为首的五名参议员则致函新任众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi),公然提出邀请蔡英文前往国会两院联席会议发表演讲。如此种种,均反映出亲台议员为了打“台湾牌”而毫无顾忌的危险倾向。

  第二,行政部门制衡的弱化,使得国会亲台势力危害中美关系的种种挑衅行为不仅不会受到有效的阻遏,甚至在行政部门的默许与支持之下得以逐步落实。在美国外交决策体制下,总统及其掌控的行政部门往往会基于国家整体利益考虑,对国会不负责任的过激行为予以劝阻和制衡,扮演“刹车闸”的作用,以免中美关系遭到重创。但是特朗普本人显然对于台湾问题的敏感性缺乏了解,从其与蔡英文通话事件以及签署《与台湾交往法》即可见一斑。加之在其国家安全和外交决策团队中,如副总统迈克·彭斯、总统国家安全顾问约翰·博尔顿(John Bolton)以及助理国防部长薛瑞福(Randall Schriver)等人,均为对台湾持有强烈同情态度的对华鹰派人士。例如博尔顿便曾多次撰文,公然声称台湾符合“国家的定义”,鼓动邀请台湾领导人到美国访问,最终全面“恢复外交承认”。而薛瑞福则明确表示“支持”美舰访问台湾,并多次声称要检讨美国的“一个中国”政策。事实上,对于国会通过《与台湾交往法》这一严重挑战“一个中国”原则的法案,行政部门便非但没有进行劝阻,反而持乐观其成的态度。而在另一方面,国会通过的法案则为行政部门提升美台关系提供了借口和理由。例如2019年3月27日,国务卿迈克·蓬佩奥公开表示,国务院已经做了许多事情实施《与台湾交往法》,未来还会陆续采取更多行动。而美军印太司令部司令菲利普·戴维森(Philip Davidson)上将则表示,印太司令部与台湾军方正在密切进行接触,以保证台湾能够保持足够的、可信的、有弹力的、划算的自卫能力。在同日召开的参议院提名听证会上,候任亚太事务助理国务卿史达伟(David Stilwell)也公开表示,将会执行和落实《与台湾交往法》和《亚洲再保证倡议法》的有关规定,成为“美台关系的倡导者”。行政部门与国会亲台势力彼此促进、相互配合的态势显露无遗。

  第三,新世代亲台议员的涌现不仅意味着亲台势力实现了“新老交替”,而且其表现更为积极活跃,举措也更具破坏性,从而势必会对美国涉台决策造成长期而深远的消极影响。在当前影响美国对台政策制定的重要亲台议员当中,固然有一些老面孔,如被称为“台湾的挚友”的谢伯特、罗伊斯、约霍、托恩波利等资深众议员,以及梅南德斯、英霍夫等资深参议员,但是值得注意的是近年来还出现了许多新面孔,其中不乏颇具前途的政治新星。例如被视为共和党“明日之星”的马可·卢比奥(2010年当选参议员),以及得克萨斯州参议员泰德·克鲁兹(2012年当选参议员)。此外,2015年当选参议员的考瑞·贾德纳以及汤姆·柯顿等人,均在涉台问题上有异常抢眼的表现。例如2016年6月,在蔡英文首次“过境”美国期间,卢比奥专程返回迈阿密与蔡英文会面,以显示“美国与台湾的友谊及对盟友的承诺”,甚至在其官方推特上公然声称:“欢迎台湾的总统!”又如在2017年1月8日,蔡英文再度“过境”美国并在休斯敦停留,克鲁兹也专程前往与蔡英文会面,讨论如何升级美台双边关系等问题。在会面后发表的声明中,克鲁兹还公然指责“中国没有权力要求他们要与何人见面”,“中华人民共和国应该明白……台湾是我们负有法律义务、需要保护的盟友。”2019年3月26日,以柯顿、克鲁兹、卢比奥为首的6名参议员提出“台湾保证法案”,公然要求美国防部长努力使台湾参与双边和多边军事训练演习,并派遣将级军官出任驻台北的美国“国防武官”等。这些议员虽然资历尚浅,但是却在涉台问题上表现得极为活跃,成为亲台议员的新一代领军人物。随着他们在国会任职时间的增长,或是有朝一日进入行政部门占据权力要津,势必会对美国涉台决策产生更加严重的影响。

  五、结语

  在中美关系波折不断、台海局势日趋复杂严峻的战略背景下,美国国内鼓吹通过打“台湾牌”制衡中国大陆的声浪不断升高。而在台湾当局长期精心运筹的“国会外交”攻势下,为数众多的亲台议员动作频频,以推动美台“实质性关系”的全面提升。审视美国国会近期提出和通过的一系列法案,其实质目的就是试图通过“搭积木”的方式,将多年来美国对美台关系所施加的一些限制予以清除,推动美台政治和军事关系日益接近“正常关系”,亦即在政治和军事领域将台湾作为一个“事实上的主权独立国家”甚至“事实盟国”来对待,直至将美台关系升级为“无其名但有其实”的“国与国”关系。在府会合力之下,美台关系在近期已经取得了一系列“突破”。例如,2017年7月,美军太平洋司令部首次邀请台军派遣一个排的官兵前往夏威夷,与美军进行为期两周的两栖作战联合演训,开启了美台小部队层级开展协同作战演习的新页。2018年3月,台军首次获准派出军事观察员,“实际参与”美军海上反潜演习,被视为美台军事交流的一大突破。4月,美国国务院批准向美国制造商核发对台湾出售潜艇制造技术的“营销许可证”。8月,台湾当局军方又公开组建医疗团队,作为“太平洋伙伴关系的一部分”,赴所罗门群岛参加美国主导的海军演习。10月15日,美国“汤普森”号海军科考船停靠高雄进行“整补”,而据台湾媒体披露,这已经是该舰在2018年一年中第四次访台。在可预见的未来,美国行政与立法机构无疑会遥相呼应,逐步“虚化”和掏空“一个中国”政策的内涵,为美国对台政策注入更多的不确定性和破坏性因素。

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